Primer año de gobierno: mesa de análisis

Seguridad Interior



La acción de seguridad interior se traduce en el acto de mantener la paz dentro de las fronteras de un estado soberano u otros territorios autónomos. Generalmente manteniendo la legislación nacional y defendiéndose contra las amenazas a la seguridad interna. La responsabilidad de la seguridad interior puede ir de la policía a las fuerzas paramilitares y, en circunstancias excepcionales, al propio ejército. La utilización de los militares para acciones de seguridad interior se justifica siempre y cuando esté en juego la soberanía y las instituciones fundamentales para la existencia del Estado tal y como lo prevé su orden constitucional. 
En nuestro código penal federal, en el Libro Segundo, Título primero, "Delitos contra la seguridad de la Nación", se señalan la traición a la patria, el espionaje, sedición, motín, rebelión, terrorismo y su financiamiento, cabotaje y la conspiración como los delitos propios contra la seguridad nacional.

Por su parte, la Ley de Seguridad Nacional en su artículo tercero establece que por  Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven la protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; el mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y la preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes[1].
Por otra parte, la doctrina común sobre el tema es clara al establecer que existe una diferencia entre conceptos como Seguridad Nacional y Seguridad Pública:

No son sinónimos, pero sí conceptos estrechamente relacionados.
De acuerdo con la Constitución, la Seguridad Pública es una función concurrente a cargo de los tres niveles de gobierno. Comprende la prevención, investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas.
La Seguridad Pública puede convertirse en asunto de Seguridad Nacional en el grado en que la manifestación del fenómeno criminal represente un riesgo para la integridad, estabilidad y permanencia del Estado, para el orden constitucional, las instituciones democráticas fundadas en el desarrollo social, económico y político, y en el grado en que constituyan un obstáculo para que las autoridades actúen contra la delincuencia organizada[2].

Lo anterior, se suele resumir así: Seguridad Nacional ve lo relativo a los riesgos y amenazas que se ciernen sobre el estado, su soberanía e instituciones fundamentales, y Seguridad Pública ve lo relativo al combate de la delincuencia, la alteración de la paz y el orden público que pone en peligro el patrimonio y la integridad de las personas de una comunidad.

El propio CISEN suele esquematizar los conceptos de manera sintética en el siguiente cuadro:



Fuentes: CISEN: [ https://goo.gl/i4X8XD]. Consultado el 27 de marzo de 2017.



Como se aprecia en los párrafos anteriores, las amenazas a la paz general pueden ir desde el bajo nivel de desorden civil, la violencia a gran escala, o incluso una insurgencia armada. Las amenazas a la seguridad interna pueden dirigirse tanto a los ciudadanos del Estado, como a los órganos e infraestructura del propio Estado, y pueden abarcar desde delitos menores, delincuencia organizada grave, disturbios políticos o industriales, o incluso terrorismo interno. Las potencias extranjeras también pueden actuar como una amenaza a la seguridad interna, ya sea cometiendo o patrocinando terrorismo o rebelión, sin realmente declarar la guerra.

“A diferencia de los Estados Unidos (con las restricciones sobre el uso doméstico de los militares a través de posse comitatus y otras leyes), la mayoría de los países democráticos tienen menos reticencias respecto al empleo militar en el país. Todos los países encuestados en este capítulo permiten algún papel militar en las misiones de seguridad nacional. Estos pueden ir desde una función militar permanente de vigilancia policial (como la gendarmería francesa o los carabineros italianos) hasta el control militar sobre los esfuerzos de respuesta en situaciones de crisis (como en el caso de la Fuerza de Defensa de Israel) a los militares que desempeñan un papel activo en el contraterrorismo nacional (Como en Irlanda del Norte, Cisjordania y la Franja de Gaza o, muy brevemente, Quebec). Naturalmente, como países democráticos, todos estos países reconocen la primacía del liderazgo civil electo sobre el ejército, pero como se demostrará, ninguno de los países encuestados es tan restrictivo como Estados Unidos en cuanto al empleo de militares para operaciones domésticas”[3].

En el caso de nuestro país, desde hace ya más de una década, la fuerza del crimen organizado ha sometido instituciones políticas fundamentales para el orden constitucional. Así lo reconoció el propio poder ejecutivo en diversas ocasiones[4].

“En general, los alemanes, británicos, australianos y canadienses restringen el uso de los militares a situaciones de crisis claramente definidas, con varias capas de respuesta militar que entran en juego que dependen del grado de la crisis y otros factores. Sin embargo, dada su enorme extensión geográfica y el hecho de que gran parte de su territorio está muy poco poblado, Canadá ha encontrado que necesita usar a los militares (en forma de los Rangers canadienses) para proveer servicios comunitarios cotidianos y La afirmación de la soberanía canadiense en estas áreas aisladas. Francia e Italia utilizan sus respectivos establecimientos militares mucho más ampliamente en el ámbito doméstico, ya que estos (aunque bajo la autoridad de sus respectivos ministros del Interior y no ministros de Defensa) actúan como los principales organismos encargados de hacer cumplir la ley en las zonas rurales y semirrurales, Con respecto a tipos específicos de aplicación de la ley en áreas urbanas. Por otra parte, ambos países han utilizado fuerzas militares fuera de la Gendarmería y Carabinieri para la policía doméstica y misiones de respuesta a desastres. Por último, Israel normalmente no emplea a los militares en el país, pero los militares tienen supervisión y autoridad en materia de formación, doctrina y preparación y, en determinadas circunstancias, se les puede otorgar autoridad sobre todos los organismos que responden primero para coordinar los esfuerzos En caso de guerra, desastres de gran magnitud o ataques terroristas […][5].”

Las citas anteriores ponen de manifiesto que existe una diversidad de enfoques del tema de la seguridad. Es por ello que suele caracterizársele como un fenómeno “multidimensional”, es decir, de difícil encuadramiento y delimitación —tanto conceptual como operativamente—. Y en tratándose de seguridad interior, al ser ésta, como su calificativo expresa, al interno de las propias fronteras y territorio, se despliegan transversalmente entre las competencias y jurisdicciones propias de lo nacional y lo local. Sin embargo, es claro que cuando lo local no se sostiene, mucho menos lo nacional. Los artículos 40, 115 y 124 constitucionales son claros que México es una federación cuya organización básica desde el punto de vista político y administrativo es de ámbito local.

Así, hablar de una iniciativa de ley de seguridad interior, es comprensible que resulte difícil de entender si no se ve en el contexto, o con el panorama completo, la situación de emergencia que vive las instituciones políticas fundamentales del país, ante el creciente poder e infiltración del crimen organizado en las mismas. Además de un tabú manipulador si se evoca la acción del ejército el 2 de octubre de 1968 en Tlalteloco, y los más recientes casos de Tlataya y Nochixtlán.

La iniciativa del Senador Roberto Gil Shuartz del PAN señala que la seguridad interior es una función de seguridad nacional a cargo de la federación que tiene por objeto preservar el orden constitucional, El Estado de Derecho, la gobernabilidad democrática y los derechos humanos en todo el territorio nacional para garantizar condiciones de desarrollo de la población.

Por su parte, la iniciativa del PRI señala que las acciones de Seguridad Interior: Aquellas que realizan las autoridades federales, incluyendo a las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con otras autoridades, orientadas a la normalización del orden interno institucional en un área o zona geográfica del país, con la emisión de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, siendo, entre otras, las siguientes: a. Operaciones de restauración del orden, y b. Operaciones para auxiliar a la población civil en caso de necesidades públicas y desastres que constituyan una afectación a la Seguridad Interior . Además, señala que las acciones de Orden Interno: Aquellas que realizan las autoridades federales, incluyendo a las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, orientadas a prevenir amenazas a la Seguridad Interior en un área o zona geográfica del país, siendo, entre otras, las siguientes: destacamentos de seguridad; escoltas de seguridad; establecimiento de bases de operaciones móviles y fijas; establecimiento de puestos de seguridad; intercepción terrestre, aérea y marítima; patrullajes; puestos de vigilancia; reconocimientos; seguridad en instalaciones estratégicas, y las demás que se consideren necesarias.
Estas no son las únicas iniciativas existentes, hay un total de 5; sin embargo, por cuestiones de tiempo no es posible analizarlas todas; aunado a que el propósito de estas líneas es realizar un estudio comparativo de las iniciativas sino explicar algunos presupuestos teóricos fundamentales para entender mejor el tema de la seguridad interior en México.

Entre las felices coincidencias está la denominada “Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior[6]”, que no es otra cosa más que el procedimiento administrativo previsto en estos proyectos mediante el cual el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales o a petición de las Legislaturas de las entidades federativas, o por su Ejecutivo cuando éstas no se encuentren reunidas, ordenará por conducto de la Secretaría de Gobernación, la implementación gradual de Acciones de Seguridad Interior, cuando se presente algunas de las amenazas —siempre que superen las capacidades efectivas de las autoridades competentes — como: actos violentos tendientes a quebrantar la continuidad de las instituciones, el desarrollo nacional, la integridad de la federación, el estado de derecho y la gobernabilidad democrática en todo el territorio nacional o en alguna de sus partes integrantes;  y la presencia de fenómenos de origen natural o antropogénico, tales como una emergencia ambiental, biológica, nuclear, química, sanitaria o cualquier otra que ponga en peligro a la sociedad, sus bienes y a la infraestructura de carácter estratégico en áreas geográficas del país, y Cualquier otro acto o hecho que ponga en peligro la estabilidad, seguridad o paz públicas en el territorio nacional o en áreas geográficas específicas del país.

Ambas iniciativas, sienten un precedente —que con el tiempo podría constituir doctrina mexicana sobre el tema—, en materia de Seguridad Nacional ya que ambas prevén expresamente que las disposiciones de la Ley de Seguridad Interior son materia de Seguridad Nacional, por lo que la acción deberá regirse bajo los principios de legalidad, responsabilidad, respeto a los derechos humanos y sus garantías, confidencialidad, lealtad, transparencia, eficiencia, coordinación y cooperación.
Adicionalmente —en la iniciativa del PRI—, se incorporan los principios que aplican de manera directa y especial en la atención de los temas de Seguridad Interior, a saber:

* Racionalidad: característica de una actuación de autoridad precedida de previsiones derivadas del análisis y evaluación integral y objetiva de los factores con potencial para afectar los bienes jurídicos que tutela dicha función, a fin de justificar la idoneidad de las medidas y acciones que se implementarán para su atención.
* Oportunidad: característica de la actuación de las autoridades que permite prevenir o evitar un daño o peligro inminente o actual a los bienes jurídicos tutelados por ésta, al implementarse en el momento preciso.
* Proporcionalidad: característica que limita la actuación de las autoridades en función de la ponderación que se hace, respecto de los posibles efectos adversos que generaría la materialización de alguna amenaza o riesgo y los beneficios o ventajas que se prevén obtener con las medidas y acciones implementadas para su atención.
* Temporalidad: característica que limita las acciones a cargo de la autoridad en el tiempo, hasta en tanto se restablecen las condiciones cuya alteración dan origen a las mismas o se logra el objetivo inicialmente planteado.
* Subsidiariedad: característica de la actuación de una autoridad que interviene en apoyo de otra, sin que ello implique una sustitución de jurisdicción.
*Gradualidad: característica de la actuación de una autoridad que se realiza en etapas y niveles de atención sucesivos e integrados –en función del proceso de planeación y programación–, que permite establecer prioridades, objetivos, metas, liderazgos y niveles de coordinación y responsabilidad para asegurar una actuación integral, dinámica, transparente y efectiva[7].

En pocas palabras, la actuación militar debe de ser justificada que equivale a indispensable, enfocada y con fecha de caducidad.
En conclusión, considero que, si bien se trata de una iniciativa polémica, resulta necesaria siempre y cuando agote los presupuestos antes señalados, pero dejando claro que el presupuesto básico para la seguridad pública, es que la autoridad local sea la que asuma esa responsabilidad de manera eficaz y estable, nunca las fuerzas armadas deben ser la primera instancia, sino la instancia excepcional y subsidiara y, por tanto, rara y pasajera. Pues como bien señaló el General Almazán en fechas recientes, las fuerzas armadas son el último recurso para proporcionar gobernabilidad democrática:

‘‘la seguridad interior del país no es responsabilidad de las fuerzas armadas (…) Somos el último recurso del poder político para proporcionar a la sociedad esa gobernabilidad democrática que es el funcionamiento de las instituciones, que es vivir en paz, que es estado de derecho […]
[…] ‘‘el apoyo a la seguridad pública lo damos de manera subsidiaria, no para sustituir; lo hacemos para fortalecer las capacidades de las propias policías, de las autoridades de seguridad pública. Eso sí, lo hacemos de manera muy solidaria con la sociedad, con los ciudadanos, que son el principal valor que cualquier autoridad tiene que proteger’’[8].



Consulta las Iniciativas:





[1] Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de enero de 2005, Última reforma publicada DOF 26-12-2005
[2] Cfr. CISEN: [ https://goo.gl/i4X8XD]. Consultado el 27 de marzo de 2017.
[3] N. Morag, Comparative Homeland Security, Global Lessons, Wiley, Hoboken, New Jersey, 2011. La traducción es mía.
[4] Cfr. Discursos de Felipe Calderón Hinojosa, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, de los días 01 de diciembre de 2006 en su toma de posesión y el del 30 de enero de 2012 en Guadalajara cuando fue interrumpido e increpado por un joven de la audiencia sobre los muertos acumulados en la “guerra contra el crimen organizado”.
[5] Ibíd. N. Morag, Comparative... La traducción es mía.
[6] Una iniciativa habla de “declaratoria de afectación a la seguridad interior”, y la otra de “declaratoria de protección de la seguridad interior”.
[7] Cfr. Iniciativa PRI, César Camacho [http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2016/11/asun_3441153_20161104_1478014676.pdf] Consultada el 27 de marzo de 2017
[8] Cfr. General Guillermo Almazán Bertotto, Conferencia en la Universidad Autónoma de Zacatecas, 15 de marzo de 2017.  [http://www.jornada.unam.mx/2017/03/16/politica/005n1pol]. Consultado el 27 de marzo de 2017

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